善后大借款和二十一条「大借款案」

善后大借款是1913年中华民国临时大总统袁世凯的北洋政府向英、法、德、俄、日五国银行团的一次大借款，款项高达二千五百万镑，年息五厘，分47年偿清，以解决政府的国库空虚问题。善后大借款当时未经参议院同意盐税、海关税抵押，并将盐务交给外人交办，引发争议，认为是丧权辱国之行为。

中华民国开国大总统袁世凯

清政府灭亡前后，中央政府财政收入能力大为削弱。以关税为例，清朝末年，清政府的关税逐渐被外国人管理的总税务司把持。关税在偿付赔款或外债后，留下“关余”以补贴财政。清政府灭亡后，关税大幅度下降，也不再有足够的关余支付给政府。革命党人曾争取收回关税权也受到挫折。最严重的时候，南京政府曾有“金库仅存十洋”的情况出现。

武昌起义之后，孙中山在回国前，就曾经找过美、英、日等列强商洽借款事宜。但列强认为，当时革命党尚未建立一个列强承认的正规政府而加以婉拒。1911年12月孙中山抵达上海对记者表示借款失败，称：“革命不在金钱，而在热心。吾此次返国，未带金钱，所带者革命精神而已。”

善后大借款谈判始自1912年2月，在清帝退位后，袁世凯就任第二任临时大总统，袁世凯派唐绍仪开始与英国的汇丰银行、法国的法兰西银行、德国的德华银行及俄国俄亚银行（原华俄道胜银行）组成的四国银行团接洽。唐绍仪提出紧急垫款七百万两的要求。2月28日，银行团拨款二百万。3月2日，袁世凯命代理财政总长周自齐出面要求银行团垫款一百零一万五千两，银行团提出“倘若中国自他处借款之条件不能优于四国银行团所提之条件，则中国之善后大借款亦应由四国银行团优先供给”。袁世凯接受，中国失去借款对象的选择权。

财政部长熊希龄

3月3日，唐绍仪曾试图向俄国支持比利时财团借贷借得一百万英镑，在四国银行团抗议下取消。5月2日，银行团正式提出监督中国财政为借款必要条件，包括：“1.监督一切用款；2.监督遣散军队。”唐绍仪因有损主权，加以拒绝，谈判破裂，改由财长熊希龄负责谈判，唐绍仪因此下台。6月14日，熊希龄提出一千九百万两垫款要求，六国银行团成立于18日仅支付三百万两并提出银行团的七项办法：

1.指定垫款用途；

2.担保之税收应由海关或类似之机关管理之；

3.借款之用途应由六国银行团监视；

4.垫款应认为大借款之一部分，故六国银行团对于大借款有优先权；

5.明定大借款之一般原则，其原则在大体上应如上述；

6.在大借款未发行前，中国政府不得向他处商借外债；

7.上述一切，应为“必须”，中国政府且应承认六国银行团为中国政府之财政代理人，以五年为期

6月24日追加盐税由外人管理之要求，熊希龄以其要求妨碍中国主权，加以拒绝，谈判中断，其不久辞职 中国政府于7月1日向各国建议，将大借款总额减至一千万镑，请各国放宽借款条件，但遭拒绝。1912年8月，孙中山应袁世凯之邀抵京共商国是。在京期间，孙袁两人切磋借债问题，孙中山称：“目下财政极端困难，势不能不借外债，以济眉急，唯不可借多，致启政府侈肆之心。”8月30日，中国驻英公使刘玉麟与英国培克克利士卜财团签订培克克利士卜借款案，但受英国政府反对，且在伦敦发行公债，受六国银行团抵制，中国不得不取消发行。

1913年2月，善后大借款谈判，因六国政府与中国，因洋员雇用问题引发争执。美国在总统威尔逊上任后，一改前任塔虎脱的美元外交（英语：Dollar diplomacy）政策，认为大借款条件侵犯中国主权，违反门户开放原则，在3月20日退出银行团，并奖励个别对中国的投资。不过当时不少在华美国人认为如果美国参与借款，可以防止中国主权被侵犯。在此中国又爆发宋教仁案，使得中国陷入政治风暴中。4月，袁世凯私下向朱尔典表示接受银行团有关洋员聘任计划，财政总长周学熙亦通知银行团驻京代表，利率降为百分之五，可不经国会同意，签订借款合同。

五国银行团担心美国单独对中国贷款，故通融之。26日夜至27日凌晨，赵秉钧、陆征祥、周学熙等在北京东交民巷汇丰银行大楼签署《中国政府善后借款合同》，借款总额2500万英镑，换算各国货币是：德国51125万马克，法国63125万法郎，俄国23675万卢布，日本24490万日元，发行价格九扣，利息五息，实收八四扣。实际借到不过2100万英镑，再扣除偿还已到期各种款项共约570万镑、赔偿各国因中国革命损失200万镑、赎回各省政府所欠五国旧债287万镑、各省军队解散费300万镑等，实得不过债面40％。借款以盐税、关税等担保，期限47年。事件在社会上引起巨大震动。

在进入国会审议，条款章程，立刻遭到强烈反对，国民党人反对尤烈。善后借款的条件过于苛刻，合同规定以盐税、海关税等作抵押，盐税征收由外国人协管，银行团在原本垫款七条之外，又提出非经五大银行团同意，不允许地方各省自行借款等特别规定。以致遭各界人士的极力反对。参议院正副议长张继、王正廷求见袁世凯，袁拒不接见。国民党人等认为袁意在扩张北洋军队，而借款未经现任国会批准签署属非法。5月初，国民党员江西都督李烈钧、广东都督胡汉民、安徽都督柏文蔚通电反对贷款。

江西都督李烈钧

黎元洪居中斡旋，希望化解北京及国民党之争。6月，北京免除江西都督李烈钧、广东都督胡汉民、安徽都督柏文蔚三人的都督职务。之后袁世凯以江西湖口“匪党谋乱”为借口，派北洋军第六师李纯部进入江西，二十四团团长张敬尧于5日进至九江附近沙河镇，与赣军林虎旅交火。孙中山见战火迫在眉睫，发动二次革命。7月8日，李烈钧奉孙中山之命潜抵湖口，发布讨袁檄文，痛斥“袁世凯乘时窃柄，帝制自为，灭绝人道，暗杀元勋，弁髦约法，擅借巨款……近复盛暑兴师，蹂躏赣省，以兵威劫天下”。7月18日，陈炯明在广东宣布讨袁。二次革命后，善后大借款终于强行通过。

1914-1918年间，日本银行以工业贷款的名义给予中国政府数次行政贷款，以天然资源作为担保品，而不管资金的用途。

中国政府本来就已濒临财政破产的边缘，一时又无法打开国内财源，所以只好向外国告贷。当时由孙中山主导的南京临时政府仍在执行职务，其中就包括外国谋求借款。

但袁世凯北京政府的善后大借款会引发争议，主要是中国盐政权落入外国人之手；至于具第一与二款，借款数额虽然是2500万英镑。可是债券九折出售，八四实收，实际借到不过2100万英镑。再扣除四国、六国、比国以前的各项垫款，以及五国银行团、各银行所借的款，共600万镑，各省向五国银行团所借的280万镑，及革命期间各国损失赔款200万镑，真正拿到手的借款，不过债面40％，而借款47年的利息合共是4285万镑，本利合共是6785万余镑。而第三到第八款中，第四款以盐税与关税抵押，且善后大借款有优先偿还权；第五款北京设立盐务署，由财政总长管辖。盐务署内设立稽核总所。

中国总办一员和洋会办一员，两员负责盐务收入责任，华洋总经理与稽核会所负责招聘华洋人员，以华洋总会办会同定夺，由财政总长核准。而各产盐地方盐斤纳税后，须有该处华洋经协理会同签字，方准许盐通行，使得中国“为外人稽核盐务”与“为外人审计用途”，第六款要求直隶、山东、河南、江苏四省提出款项，作为善后大借款偿债担保，满一年盐税足以偿还借款后，次年上半年利息，担保方能暂时取消；若盐税三年足以预备偿还，则四省中央税担保方取消，使得允许外国人干预中国财税自主。

据朱尔典向英国政府报告中指出，袁世凯欲用善后大借款，加以镇压国民党的军事力量。在二次革命后，据美国驻华代表卫理的报告指出“除尚末交给（中国）政府，准备用于盐政和行政改革的四百四十万英镑外，大概都已消耗殆尽”，且“（中国）政府还亏空二百万美元。”

这项借款后来由国民政府偿还至1939年，才因对日抗战，无力偿债而终止还债。