推动可持续城市转型的国家优先政策行动是什么「关于可持续发展的政策」

图片来源：中房报图库

近几十年来，中国以前所未有的规模实现了城镇化，然而环境和气候方面的挑战也日益紧迫，这些挑战包括空气污染严重、城市无序扩张、自然灾害频发和温室气体大量排放等。尽管政府已经采取多项措施，并且取得了重大进展，但这些问题已经开始影响中国经济的高质量增长。

“十四五”期间，中国如何引导城市的发展，将决定中国高质量增长的整体速度。中国在最新发布的“十四五”规划中提倡以人为核心的新型城镇化战略，使中国向城市的可持续发展继续迈出了重大、积极的一步。它为中国城市描绘了一个清晰的愿景：呼吁集约式发展，以及建设宜居、绿色、创新、人文、韧性城市。

一、中国可持续城市转型的经济依据

（一）背景

城市的建设方式（城市形态）会产生强烈的锁定效应，这种效应将影响未来数十年。城市的形态会极大地影响人们的出行方式，以及土地利用的决策，而这些决策将极大地影响能源的使用方式。

中国的城市扩张模式尤为独特，虽然有相对密集的城市中心，但是大部分城市地区是由城市土地和未开发的土地交替分布的不连贯片区构成。大多数居民居住在中心城市核心区，人们对中国城市的关注也主要集中在这些核心区，但是，大部分经济和环境效率低下的问题是由于城市无序扩张到周边地区造成的。

中国如果继续推行这种无序扩张的城镇化模式，相关土地利用决策和城市基础设施的选择所产生的锁定效应，可能会因环境和社会影响的恶化而造成严重的经济后果。

（二）紧凑、联通、清洁的城市的经济效益

1.紧凑、联通、清洁的城市将带来大量相互关联的经济、社会和环境效益。紧凑：包括经济紧凑、形态紧凑、土地综合利用或开发。经济紧凑即在特定区域内有较高的生活和工作密度；形态紧凑即最有效地利用现有土地和建成区域，以满足居民的需求；土地综合利用或开发即住宅区、工作区、商业区和休闲区就近紧凑安排。联通：包括通过可持续的交通方式提升市内出行及相关设施的便利性和可达性，以及居民区内绿色空间网络布局的公平性。清洁：包括更清洁的能源使用、交通运输、低碳产业和废弃物管理的形式。

2.城市基础设施密集的最明显优势是节约直接成本。此外，在紧凑型城市中，居民越多，基础设施和公共服务的人均运营成本及个人的能源和交通成本也会更低。

3.城市的宜居性与城市吸引人才的能力直接相关，宜居城市在市场上更能够吸引来自全国乃至全球的高技能人才和高薪酬企业，从而提升城市的经济水平和创新能力。创新、人才和宜居城市之间的联系是一种良性循环，这一联系已被广泛认可。

4.在气候变化减缓与适应性方面，中国应根据建设紧凑、联通、清洁的城市要求，加大政策执行力度。遏制城市无序扩张和保护自然环境最明确的政策工具之一是采用发展限制或“确定城市开发边界”。

（三）低碳城市基础设施的投资效益

城市转型联盟的最新分析表明，到2050年，通过一系列技术上可行的低碳措施，全球城市建筑、交通运输、材料使用和废弃物等领域产生的温室气体排放量将减少近90%。减少上述领域排放每年约需1.83万亿美元（约合11.89万亿元）的全球投资，但这些投资将在2030年节省约2.80万亿美元（约合18.20万亿元）的成本，在2050年将节省约6.98万亿美元（约合45.37万亿元）的成本。由此可产生约23.9万亿美元（约合155.35万亿元）的净现值。中国可实施与全球层面减排措施大致相似的一揽子低碳措施。这样可以帮助中国在2030年创造1520万个就业机会（其中大部分与建筑部门的能源效率有关），在2050年再创造350万个就业机会。

（四）配合经济改革，成为行业引领者

研究表明，在技术和能力方面进行早期投资的国家，在未来产品和市场的多样化方面会取得更大成功。中国如果能尽早进入低碳城市基础设施及其新兴技术领域，就能确保其在全球低碳经济中的竞争力。发展与低碳发展模式相配套的技术和创新能力的中国企业将在全球市场上更具竞争优势。首先是摆脱对化石燃料的依赖。其次是促进城镇化与区域平衡发展。随着中国较发达地区逐渐淘汰高碳产业，内陆地区与发达地区的经济竞争力差距有可能进一步扩大。内陆城市如果没有搭上新型低碳经济这趟快车，未来可能会经历更加艰难的转型，进一步拉大中国发达地区和欠发达地区之间的差距。

（五）建议

1.将“十四五”规划中包含可持续发展的以人为核心的新型城镇化战略置于即将出台的部门和城市“十四五”规划的核心位置。

2.城市政府绩效考核体系中纳入反映和促进“十四五”规划中以人为核心的新型城镇化战略的有力指标，并设置高优先级。

3.对城市基础设施项目进行符合以人为核心的新型城镇化战略原则的全面的成本效益分析。

4.中国城市的可持续发展进程与全球其他国家进行系统性对标，提高中国城市的国际竞争力。

5.分解具体的可核查的减排任务，优先建立城市级别的碳排放清单制度，激励低碳城市发展。

二、实现可持续城市转型的国家优先政策行动

（一）城市环境与经济的协同治理

在国家层面，中国2018年的机构改革已将应对气候变化纳入生态环境部的职能，能够为中国开展协同治理提供制度支持。

城市群应成为下一阶段高质量增长、平衡增长和具有社会包容性的经济增长的重点。区域协同治理是城市群成功的关键。中国城市群协同发展的典范包括京津冀、长三角和珠三角地区，这三个地区合计贡献了全国40%的国内生产总值。未来应在全国范围内推广这种模式，强调区域协同发展，确定区域内部各城市的竞争优势，注重区域整体的空间规划与城市土地利用效率，并将“紧凑、联通、清洁”的理念融入区域发展，提高其效率和韧性。

鉴于中国快速城镇化导致城乡和地区发展的失衡，政府应有意识地将公平和包容纳入低碳和韧性的城市转型路径中。以碳达峰目标为指导，政府可以根据每个城市的实际情况，制定差异化的达峰时间表。可以要求经济发展水平较高的城市率先实现碳达峰，还可以鼓励最发达地区的城市在“十四五”期间率先实现绿色发展，并制定城市碳中和路线图。

（二）城市能源系统脱碳

中国约85%的二氧化碳排放量与城市能源消费有关，这一比例远高于欧洲（69%），也略高于美国（80%）。中国城市44%的减排潜力可通过转向可再生能源、电力低碳化实现。因此，提前实现城市碳排放达峰，就需要对城市的电厂进行低碳化改造。这要求严格限制新建燃煤电厂，加快现有燃煤电厂提前退役，同时加快可再生能源电力的发展和一体化。

（三）提高建筑部门的能源效率

只有绿色高效的城市建筑才能保证城市低碳转型的发展。中央政府可以激励地方政府在“十四五”期间出台多元政策，提高建筑能效，鼓励城市进行建筑节能改造。城镇老旧小区的改造可作为初期的重点工作。

1.公共建筑率先达峰。各类建筑中，公共建筑消耗的能源最多，是未来中国城市减排的重点。提高供暖、制冷和照明的效率不仅可以减少排放，还可以使建筑更加舒适，降低能源成本，并贡献中国15%的城市减排潜力。因此，提高公共建筑的能效并通过创新技术促进节能减排至关重要。在“十四五”期间，政府可以重点支持扩大试点项目的规模，以提高公共建筑的整体能效。

2.支持城市住宅建筑深度改造。必须普及节能设备的使用，加强节能减排教育，并优先对城镇老旧小区进行改造。2020年7月，国务院发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，加大对2000年以前建成的老旧小区改造的财政支持力度。地方政府可以借此机会动员民间资本，倡导广泛使用节能技术和设备，并鼓励买入相关债券和绿色金融等方式。另一个重要举措是严格节能材料的环保标准，并要求在改造项目中使用节能材料。

（四）推动低碳、可持续和韧性的新基建

作为新冠肺炎疫情复苏计划的一部分，中国政府推出了一揽子刺激计划，旨在建设信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施，即所谓的“新基建”。新基建投资将提高能源效率，促进其他低碳技术和新型商业模式的发展。新基建的重点应落在实施智慧城市技术和加强城市韧性这两个重要领域。

1.智慧城市发展。智慧城市的主要特点是利用技术改善能源网、交通系统，以及停车、水处理、废弃物管理等城市基础设施和服务。智慧城市是关于城市空间和未来发展目标的新思路，是绿色能源系统、能源效率、可持续交通、环境保护和经济可持续性一体化的典范。

2. 加速建设城市韧性。虽然韧性城市往往主要关注地质、气候和其他类型灾害的应对，但应从更广泛的环境、经济和社会的角度，以防灾为目的来看待韧性城市。

（五）统筹实施“避免-转移-提升”的绿色交通战略

“避免-转移-提升”（ASI）战略是旨在促进替代性出行解决方案和发展可持续交通系统的一种综合性战略。它通过减少出行需求和改善物流（避免），从机动车出行转移到非机动车出行（转移），以及提升车辆效率、电气化水平和使用低碳燃料（提升）来实现。这一战略有可能缓解交通拥堵和减少交通排放，帮助中国城市实现10%左右的减排潜力。

实施综合性的“避免-转移-提升”解决方案，首先，需要对许多政策进行可行性研究，解决现有措施的实施安排和协调问题。其次，需要建立监测和评估机制，确保交通规划与土地利用规划相协调，尤其是确保政策措施能够定期调整和升级，并应要求地方政府遵循同样的程序来监测和评价各自的计划和政策。最后，城市交通政策应将绿色交通作为工作重点，并向地方政府发出明确信号，激励各地更加重视绿色交通。

1.交通预算重点转移。与公路基础设施及其交通运输相比，铁路基础设施及其交通运输占用的土地、消耗的能源、排放的温室气体都较少。据世界资源研究所估计，到2050年，将货运转为铁路或水路运输将比基线情景减少4.32亿吨二氧化碳排放。中央政府可以将更多的预算分配给城市间和城市内的铁路交通网络建设，并要求地方政府将公路预算向公共交通、步行和自行车基础设施倾斜。这对于城市群和那些正在经历快速发展的地方政府来说，尤为重要。

2. 构建综合运输系统并试行“出行即服务”（MAAS）。人们对城际旅行的需求正在增长，这就需要集约型、多样化和高效的运输模式。为促进城市群内的可持续城际出行，政府应率先对交通网络进行改善。这包括建设城际铁路和整合不同层次的轨道交通网络，完善城际共享交通和公共交通系统，为绿色交通提供无缝连接，以及整合区域交通支付系统。

（六）建议

1.加强协同治理。切实可行的低碳化路径需要在城市地区进行协同治理，并根据当地经济发展目标进行调整。协同的区域治理将使利益最大化。建立专门的城市群管理部门有助于区域规划的一体化与地区间的规划协调。

2.通过更严格的燃煤电厂标准和推广可再生能源，实现城市能源系统的低碳化。

3.通过执行绿色建筑标准和支持既有建筑深度改造，提高建筑领域的能效。

4.在“新基建”中强调“合理”、智能、低碳和韧性发展。

5.统筹实施“避免-转移-提升”的绿色交通战略。

三、可持续城市转型投融资

（一）背景

1.中国面临的财政挑战。城市是中国碳排放的主要来源，低碳城市基础设施投资至关重要。几十年来基础设施的快速发展，最初靠土地出让进行投融资，后来仰赖于地方政府的预算外投融资平台，使得许多城市负债累累。随后出台的投融资限制让地方政府收入萎缩，导致投资新型低碳基础设施的能力及动力更加不足。因此，中国必须在更匮乏的财政资源、不断加大的财政压力和日益增长的低碳城市基础设施投融资需求之间取得平衡。

2.地方政府财政。目前中国大部分城市基础设施建设均由地方政府负责。自改革开放以来，权力下放一直是中国财政体制的鲜明特征，资源分配、规划和预算的控制权被下放到地方政府。财政分权满足了过去40年城市快速发展的需求，但也导致了地方政府想方设法进行预算外投融资的模式和庞大的债务。

土地出让成为地方政府的重要投融资手段。此外，地方政府还通过地方政府融资平台公司进行借贷。地方政府融资平台公司通过举债融资为地方经济和社会发展筹集资金。

3.增加自有收入，稳定城市投融资活动。地方政府财政最不稳定的因素之一是缺乏自有收入。自有收入可为城市提供财政可持续性，并可为基础设施项目建立适当的激励机制。

地方政府可以通过地方税种增加自有收入。一是房地产税。可以根据房产面积和所处地段以及周边基础设施和服务等标准进行征收，有效降低传统房产税征收中财产评估的复杂性。二是城市层面个人所得税。这不仅有助于形成稳定的地税，还可以鼓励地方政府通过建立数据平台，获取资产、利润和租金信息来扩大税基。三是地方碳税。以能源领域为抓手，全国碳排放权交易市场有望成为世界上最大的碳排放交易体系。地方政府也可在全国碳交易价格之外征收地方性附加税，并应用于电力领域以外的其他领域，如交通领域。

4.绿色专项债券。2021年，中央政府拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。如果为一定比例的项目规定最低环境要求，将带来立竿见影的效果。因此，可考虑逐步提高项目的环境要求，这将释放低碳转型的强有力信号，激励对低碳城市基础设施的投资。

（二）绿色金融

要实现碳中和目标，现有的政府预算估计最多只能满足低碳基础设施总投资的15%。因此，中国大部分可持续基础设施的建设将不得不借助民间资本。2016年，中国成为全球第一个制定绿色金融政策框架的国家。2020年10月，生态环境部等五部门发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，鼓励金融机构开发气候友好型的绿色金融产品，对低碳项目和资产进行投融资活，引导投资流向减缓气候变化方面的活动。然而，尽管中央政府已作出明确指示，但绝大多数银行和其他金融机构仍然缺乏必要的气候风险信息和知识，未能充分把握绿色金融的市场潜力。在目前的体系中，许多类型的可持续城市基础设施还未有明确的、为债权人所熟悉的投资收益。这导致很难将投资引向更具创新性的低碳项目。

（三）建议

1. 地方政府建立稳定的自有收入。

2. 优先加强数据采集和共享系统。

3. 对专项债券资助的项目建设规定最低环境要求。

4.扩大环境信息披露。

5.为绿色债券制定一个明确的分类定义系统，界定可持续和“棕色”基础设施或项目之间的区别。

（注：该报告是“城市转型联盟”系列报告之一，旨在呼吁在中国建立一种新的城镇化模式，推动经济高质量增长，同时提出政策建议。因版面所限，编辑对报告进行了一定程度的删减。）