基本建设债券和国家重点建设债券「申报地方专项债券的前提条件」
国务院总理李克强作政府工作报告提出，2022年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。在强化绩效导向，坚持“资金跟着项目走”，合理扩大适用范围，支持在建项目后续融资的同时，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。根据相关业内人士分析，从新增专项债发行情况来看，“两新一重”仍为最主要投向领域。
为进一步落实新型基础设施建设项目用好地方政府专项债券，加快推进新型基础设施建设项目落地实施，扩大有效投资，本文结合北京中建政研信息咨询中心（下称“中建政研”）提供的咨询服务项目，梳理新型基础设施建设项目相关政策脉络及实操过程中的重点事项，为新型基础设施建设项目申报专项债工作提供支持。
一、相关政策背景
1.《“十四五”数字经济发展规划》的出台，有利于数字基础和数字能力的提升，为数字经济的快速增长提供了良好环境。我国数字经济发展的内外部环境正在发生深刻变化，做强做优做大数字经济已成为把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。数字技术正在给越来越多的产业领域带来深刻变革，支持经济发展的强劲动力充分彰显。
数字基础体现在基础设施、数据资源和政策环境等方面，是数字经济的根基和决定数字经济发展的必要条件；数字人才、数字创新和数字安全是数字能力的重要体现，为数字经济保驾护航，同样也是发展数字经济不可或缺的条件。当前，全国的数字基础设施建设卓有成效，大数据、人工智能、云计算、5G、物联网、量子信息和区块链等新技术与实体经济的深入融合，提高了资源配置效率和价值创造数量，增加了对需求变化的适应性和灵活性，有利于供给侧结构性改革的扎实推进。
另一方面，数字支付、智慧城市、数字商城、数字政府等应用场景日益为大众所熟悉，伴随它们发展起来的一些数字新技术、新产业、新模式、新业态等已具有广泛的群众应用基础和接受度，形成了不容忽视的市场力量。因此，从供给侧和需求侧两方面来看，我们都可以认识到我国数字经济快速增长的必然性。
2.国务院总理李克强作政府工作报告提出，2022年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。在强化绩效导向，坚持“资金跟着项目走”，合理扩大适用范围，支持在建项目后续融资的同时，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。中国社会科学院大学教授、博士生导师吉富星表示，专项债优化投向，支持经济社会效益明显、带动效应强的重点项目，除传统基础设施“补短板”、更多向民生项目倾斜外，还要加大新型基础设施投资力度，尤其是加大对传统公用设施等高端化、智能化、绿色化改造升级的支持力度。同时，向风险可控的地区、实施条件好的项目倾斜，重点支持在建和能够尽快开工的项目，以便尽快形成实物工作量，形成带动效应。此外，用好专项债券作为重大项目资本金、专项债与市场化融资有机配合等政策，发挥好专项债撬动和放大作用。
3.国家发改委发布《关于2021年国民经济和社会发展计划执行情况与2022年国民经济和社会发展计划草案的报告》，提出2022年主要任务：加强城镇停车设施和充电桩、换电站等配套设施建设；精准有效推进交通、水利、物流、能源、新型基础设施、民生等领域重大基础设施项目建设；加快物流业制造业融合创新发展，积极推动多式联运、智慧物流等新业态新模式发展；持续深入推进国家数字经济创新发展试验区建设，实施数字化转型试点，发展智慧城市、数字乡村。
二、项目建设内容及申报要点
建设内容：主要包括5G基站建设、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域，涉及诸多产业链，是以新发展为理念，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。
申报要点：申报地方政府专项债券需要具备的条件为具有一定收益的公益性项目，在筛选及谋划项目时，需把握政府投资项目的建设内容兼具一定的收益性。对于产业类项目或者市场化运作的项目，则不适宜放到政府投资项目中来。
三、项目参与主体
新型基础设施建设项目申请专项债券资金时的申报主体一般为县级及以上数据资源局。负责组织编制专项债券申报工作，包括组织项目筛选、谋划、项目建议书及可行性研究报告的编制及评审、前期手续及批复件的办理、实施方案、财务评估报告、法律意见书、绩效评估报告等的编制等。
四、专项债谋划痛点
1.项目建设内容多且分散，办理批复手续的周期相对较长
项目建设内容较多，工程量小而散，涉及部门较多。从“数字城市”或“智慧城市”举例，如大数据中心涉及到数据资源局，智慧旅游涉及到旅游局，智慧农业涉及到农业农村局，智慧管网涉及到住房和城乡建设局、税务局，智慧交管涉及到公安局，智慧教育涉及到教育局，智慧医疗涉及到卫健委及医院，智慧停车涉及到城管局等。在筛选和谋划项目的建设内容时，需要协调各部门的建设需求，由数据资源局统筹推进，办理项目相关批复手续，需要协调各部门意见，办理周期相对较长。
2.项目建设内容新颖、收益能力有限
项目自身收益能力是谋划项目的核心点，该类项目自身盈利能力有限，加大了此类项目发行政府专项债券的难度。2020年7月中旬的国务院会议，提出重点支持“两新一重”项目（含新型基础设施项目）；2022年政府工作报告提出合理扩大专项债券支持范围，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。相较于比较成熟的市政及产业园、交通基础设施、社会事业等项目申请专项债券，该类项目建设内容相对新颖，地方政府对于新型基础设施建设（如“数字城市”/“智慧城市”）推进力度不一、认识不足，建设内容收益性相对较弱，通过收取端口服务费以及提供服务分成等取得收入，相较于较高的投资支出，收益率相对较低。
五、专项债谋划建议
1.提前谋划，做好项目储备
结合地方政府建设需求，提前谋划项目，由数据资源局牵头做好项目筛选储备工作，按照“资金跟着项目走、项目跟着规划走”的定位，实现“发得出去、用得好、还得起”的目标，结合专项债额度优先支持手续完备、前期工作准备充分的项目的要求，留取充足的时间办理项目相关批复手续，做好项目发行及开工前的准备工作。
2.明确建设内容，丰富收益来源
从“数字城市”或“智慧城市”项目入手，建议在谋划新型基础设施建设项目时，结合一定的固定资产投资内容，如数据资源服务中心大楼的建设，可配套建设地下停车场，对于满足地方数据大楼使用之外的多余空间，可用于出租给数据资源企业或公司，收取一定的出租收入及停车收入，丰富项目的收益来源，结合项目的基础收入（如收取端口服务费以及提供服务分成等），使项目具备申请专项债券的条件，使项目收益足够偿还专项债券的还本付息。
六、相关案例简介
中建政研提供咨询服务的南陵县新型智慧城市建设项目、凤阳县智慧化城市建设项目（节选案例），已成功入选安徽省专项债券发行储备库，分别于2021年9月及2021年11月成功发行。下面对相关案例进行简要介绍：
案例一：南陵县新型智慧城市建设项目
1.项目资金情况：总投资为55868.14万元，申请专项债券资30000.00万元。
2.建设规模与内容：南陵大数据基础平台，城市大脑（城市运行平台和能力服务平台），城市运行中心，涉及智慧社区、智慧教育、智慧交管、智慧旅游、智慧停车、智慧医疗等新基建建设。涵盖智慧政务、社会治理、智慧交管、公共服务等内容。
3.收入来源：数据资产运营收入、智慧社区收入、智慧停车收入、智慧医疗收入、智慧旅游收入、智慧交管收入以及智慧教育收入。
案例二：凤阳县智慧化城市建设项目
1.项目资金情况：总投资为66918.25万元，申请专项债券资40000.00万元。
2.建设规模与内容：凤阳县智慧化城市建设将全面突出“以人为本”的宗旨，加强数据驱动、智慧引领，紧紧围绕打造“国内县级领先、省内县级第一”的集约型县域新型智慧城市样板的总目标，汇聚整合全县各类资源，打造“三＋四＋N＋1”总体架构体系，即建设三大底座（建设高速泛在的通信网、全域立体的物联网以及集约高效的政务云）、四大基础能力平台（包括数据中台、业务中台、智慧中台、城市空间服务平台）、N类智慧创新应用（包括智慧应急、智慧城管、智慧交通、智慧旅游、智慧教育等）、1个入口（智慧化城市运营中心）。
3.收入来源：数据资产运营服务收入、摊位出租收入、机动车停放服务收入、充电桩服务费收入、智慧交管收入、智慧医疗收入和智慧教育收入。
作者：滑方方
中建政研政府投融资研究中心 助理研究员