地方债务化解新思路「2021年专项债投向」

近日，多地上市公司国有股权被无偿划转，虽然无偿划转的股份去向不同，但主要是被用来充实当地社保基金或化解地方债务。对此，专家表示，地方政府将国有企业股权划转至省级财政或省级平台公司，有利于借用国有资本应对社保基金收支压力。同时，在推动化解地方政府隐性债务方面，需要国有资本做保证以增强政府信誉。

继贵州茅台、老白干酒、泸州老窖等A股上市公司传出无偿划转股份消息后，今年1月以来，又有多地上市公司相继发布上市公司或控股股东国有股权被无偿划转至当地省属财政厅或其指定机构持有的公告，划转股权比例从2%到10%不等。如何看待资本市场这些无偿划转国有股份的举动？相关举措与化解地方债务和充实社保基金有关吗？记者就此采访了部分业内专家。

借助资本市场获取资金

财政部最新发布的数据显示，2020年1月份至11月份，全国发行地方政府债券62602亿元。截至2020年11月末，地方政府债务余额25.5595万亿元，控制在全国人大批准的限额之内。尽管地方政府债务风险总体可控，但部分地区仍在新增隐性债务，个别地区偿债风险有所上升。

中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长袁海霞表示，随着债务规模进一步攀升，在今年和未来3年将迎来地方政府债券债务偿付规模高峰期，地方政府债务仍面临财政矛盾进一步加剧等问题。

目前，A股上市公司无偿划转股份的最终去向不同，多地将部分国有企业股权划转财政，主要是利用部分国有资本充实当地社保基金或化解地方债务。

例如，2019年以来，茅台集团两次将持有的部分贵州茅台股份无偿划转，背后逻辑是贵州省相关部门围绕贵州茅台相关国有资产进行资本市场运作，通过大股东减持、发债收购标的、财务公司增加固收类证券投资业务等方式，推动公开资本市场获得收益或获取低息融资，用来化解地方债务。

红塔证券首席经济学家李奇霖表示，“茅台化债”或充实社保基金的方式，本质上是利用资本市场在3个层面发力化解债务或充实社保基金：一是凭借上市公司的优质股票在资本市场高估值变现收益化解债务或套现充实社保基金，二是用茅台集团的良好信用在资本市场低息发债，筹集资金用于化解贵州高速的债务，三是用茅台的高信用及资金实力，缓解当地城投债的销售压力，帮助贵州化解债务风险。

李奇霖认为，与金融机构债务置换、债务延期等方式仅仅将存量债务延期有较大不同的是，通过优质上市公司在资本市场运作化解债务，能使相关方借助资本市场获取资金，以真正消除债务。除了在股市减持获取资金，贵州相关部门还能利用茅台集团在资本市场上良好的信用水平，获取低息资金来化解地方债务。

“茅台化债”尚处试验阶段

2021年我国地方债务的总体风险较2020年将有一定提升。相关统计显示，2021年是地方债和城投债的偿债高峰，地方债的到期规模达2.67万亿元，比2020年高出约6000亿元。

中国财政学会绩效管理专委会副主任委员张依群表示，近期不少地方政府将国有企业股权划转至省级财政或省级平台公司，有利于借用国有资本应对社保基金收支压力。同时，在推动化解地方政府隐性债务方面，无论是采取逐步置换还是削减，都需要国有资本做保证以增强政府信誉。

中信证券研究所分析师明明表示，传统的金融控股平台化债方式主要包括成立资金池、盘活资产、担保增信、投资入股等方式，各类金控平台资质良莠不齐，存在风险隐患。资本市场化解地方债的方式目前属于初步实践阶段，在实操效果和监管合规方面仍有许多不确定性，从中长期角度看这一举措很可能会成为全国大部分地区值得借鉴的选项之一。

“茅台化债”虽有优点，但不等于地方政府能通过国有资本划转无序无度增大发债规模、透支政府信誉。张依群认为，应“一只手”坚持有序化解地方政府债务不动摇，通过缩减发债规模逐步削减地方债券存量规模，无论是显性债务还是隐性债务都必须纳入削减范畴，确保地方政府债券增长平稳有序下降；“另一只手”保持国有资本保值增值不动摇，只有国有资本保值增值才能不断增强政府抵御债务、社保等风险能力，形成国有资本资产资金的良性循环和稳定持续增长。其中的关键是保证国有企业正常生产经营和市场自主创新能力、发展能力提升，为后序国有资本的划转、补充和投资提供支撑。

张依群认为，坚持“两手抓”不是简单通过国有资本化转增加发债空间和充实社保基金，而是寻求政府与市场关系的和谐、社会效益与经济效益的平衡、国有资本与民生利益纽带的持续、眼前利益和长远利益的统一，坚持有序、适度、共享、可持续的发展理念推进国有资本划转。

多措并举化解地方债务

通过资本市场化解地方债务的模式并非完美，其他方式也可资借鉴。中南财经政法大学数字经济研究院执行院长盘和林认为，地方债问题本质是地方收支问题。资本市场具有周期性，若地方政府将债务化解的目光集中于资本市场，那么当资本市场周期性下行时，往往会叠加地方政府债务的迅速累积。因此，需要找到更多常态化、可持续地化解地方债务的路径。对于资本市场化解债务而言，需要进退有度，不宜过度依赖。

张依群认为，随着部分上市公司股价持续攀升，股性的活跃程度降低必然对资产交易和国有资本减持带来一定抑制。同时，企业资产、利润和商誉不可能无限增长，在极限峰值下所带来的市场波动会形成传导效应，为股票二级市场减持带来不确定性，“茅台化债”的优劣需要根据市场综合评判。

其他充实社保基金和化解地方债务的办法有很多。李奇霖介绍，一方面，可通过公募不动产投资信托基金、资产证券化等方式盘活现有国有资产。例如，通过资产证券化方式，提高地方政府诸多固定资产的流动性。另一方面，要继续推动国企改革，引入更多市场资金，盘活国企资产，提高国有资本的回报率，增加地方财政收入，还可通过依法依规出让部分国企产权等方式获得资金，缓解债务压力。

作者：本报记者 周 琳 马春阳

来源： 经济日报